Ungeordnetes Chaos: Die neue Version der PPWR-FAQ sorgt für Verunsicherung. Unsere FAQ zur FAQ helfen beim besseren Verständnis und der Orientierung.
Mit dem allgemeinen Geltungsbeginn der PPWR zum 12. August 2026 hat die EU-Kommission über die Generaldirektion Umwelt (DG ENV) die zweite, aktualisierte Fassung ihres FAQ-Dokuments zur Verpackungsverordnung (EU) 2025/40 (kurz: PPWR) veröffentlicht (Dokumentnummer KH-01-26-068-EN-N). Dieser Beitrag ordnet ein, was dieses Dokument ist, was es nicht ist, und was sich inhaltlich gegenüber der ersten Ausgabe vom März 2026 (KH-01-26-006-EN-N) geändert hat.
FAQ-Dokumente wie das vorliegende sind von der Europäischen Kommission (hier: DG ENV, in Zusammenarbeit mit dem Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union) erstellte Praxishilfen. Sie sollen Wirtschaftsakteuren, nationalen Behörden und Bürgern die Anwendung eines Rechtsakts erleichtern, indem sie in Frage-Antwort-Form auf praktische Auslegungsfragen eingehen, für die kein förmliches Auslegungsverfahren angestoßen wurde.
Rechtlich sind FAQ damit klar von drei anderen Kategorien zu unterscheiden, die im PPWR-Kontext ebenfalls kursieren:
Die FAQ stehen strukturell zwischen diesen Kategorien: Sie sind offizieller als eine private Kommentierung, aber nicht Teil des verbindlichen Rechts.
Nicht bindend. FAQ-Dokumente sind kein Rechtsakt im Sinne von Art. 288 AEUV und entfalten daher keine unmittelbare Rechtswirkung gegenüber Wirtschaftsakteuren, Gerichten oder Behörden. Sie binden weder den Europäischen Gerichtshof noch nationale Gerichte bei der Auslegung der PPWR, und sie können eine abweichende Auslegung durch die zuständigen nationalen Marktüberwachungsbehörden oder durch die Rechtsprechung nicht ausschließen.
Praktisch kommt ihnen dennoch erhebliches Gewicht zu: Sie spiegeln die Auslegung der für den Vollzug zuständigen Generaldirektion wider, und nationale Behörden orientieren sich in der Vollzugspraxis regelmäßig daran, solange keine abweichende Leitlinie oder Rechtsprechung vorliegt. Wer von einer FAQ-Position abweicht, geht damit kein Rechtsrisiko im engeren Sinne ein, möglicherweise aber ein erhöhtes Erklärungs- und Vollzugsrisiko gegenüber der Marktüberwachung.
Kapitel II enthält erstmals eine ausführliche Erläuterung, wie der Erzeuger (Manufacturer) von Transportverpackung zu bestimmen ist. Maßgeblich ist demnach der Zeitpunkt, zu dem die leere Verpackung ihre „endgültige Form“ (final form) erreicht hat. Dieser Zustand ist definiert als der Punkt, ab dem sie ohne weitere Bauteile oder Hilfselemente als Transportverpackung verwendbar ist. Die FAQ verdeutlichen dies an zwei Beispielen:
Ergänzt wird dies um eine neue Frage zur Markenkonstellation: Trägt eine Verpackung den Namen eines Unternehmens und die Marke eines anderen, ist entscheidend, wer die Verpackungsgestaltung tatsächlich bestimmt, eine reine Markenlizenz ohne Einfluss auf die Verpackungsspezifikation begründet keine Erzeugerstellung.
Der Streitpunkt liegt im Auseinanderfallen von rechtlicher (Rollen-)Zuordnung und faktischer Gestaltungsmacht. Nach der neuen FAQ-Logik ist bei unbedruckter Stretchfolie der Folienhersteller der Erzeuger (Manufacturer), obwohl er in aller Regel keinen Einfluss darauf hat, wie viele Lagen Folie ein Logistikunternehmen später um eine bestimmte Palette wickelt. Gerade die Minimierungsanforderung nach Art. 10 PPWR (Gewicht/Volumen auf das funktional erforderliche Mindestmaß zu reduzieren) knüpft aber an genau diese Verwendungsentscheidung an, die faktisch beim anwendenden Unternehmen liegt, nicht beim Rollenhersteller. Wer die »endgültige Form« bereits mit dem Verkauf der Rolle als erreicht ansieht, verlagert die Konformitätsverantwortung (technische Dokumentation, EU-Konformitätserklärung nach Art. 15 PPWR) auf einen Akteur, der die konkrete Anwendung nicht steuert und somit keinen Einfluss auf die Konformität der gesamten Verpackungseinheit haben kann.
Umgekehrt bedeutet diese Sichtweise, das mit dem Akt des Befüllens eine Konformitätsverantwortung für die Verpackungseinheit verbunden wird, obwohl der »Befüller« keine regulatorische Rolle im Sinne der PPWR darstellt (im Gegensatz zu Erzeuger, Hersteller, Vertreiber etc.). Denn erst im Akt der finalen Zusammenführung der Packmittelkomponenten (z.B. Palette + Kartons + Füllmittel + Klebeband + Folie + Kantenschutz) entsteht eine Verpackungseinheit, die Konformitätskriterien wie z.B. das Minimierungsgebot oder Mehrwegquoten erfüllen kann. Da der »Befüller« aber keine Rollenverantwortung für eine Technische Dokumentation oder Konformitätserklärung trägt, ist nach dieser neuen Lesart unklar, ob und von wem die Konformitätsanforderungen wie z.B. Minimierung oder Mehrwegquote garantiert werden.
Die neue FAQ-Definition widerspricht auch der Position des European National Registers for Packaging (EUNR), dem auch die deutsche Zentrale Stelle Verpackungsregister (ZSVR) angehört, die z.B. Folie nicht als in sich fertige Transportverpackung wertet und den Moment der »Befüllung« in Kombination mit der Zusammenführung unterschiedlicher Elemente als Erzeugungs-Moment wertet. Eine ähnlich lautende Formulierung findet sich auch im EU-Guidance-Dokument (S.18, Punkt 1., dt. Fasung), die nur dann mit der FAQ im Einklang wäre, wenn es eine genaue und rechtlich eindeutige Abgrenzung von fertigen Transportverpackungen und Nicht-fertigen Hilfsmittel gäbe. Dies ist allerdings nicht der Fall (siehe Fälle wie Klebeband oder Folie).
Als noch gravierender erweist sich in der Folge die Zuordnung der Hersteller-Verantwortung: Diese ist explizit an die Identifkation des Erzeugers („als erster potenzieller Hersteller“) geknüpft. Die Neudefinition führt unter anderem dazu, dass die neu definierten Erzeuger (z.B. Karton-Fabrikanten) gar nicht wissen können, wozu ihre Kartons eingesetzt werden und wo sie zu Abfall werden. So können sie in der Folge auch nicht identifizieren, ob sie im Einzelfall überhaupt Hersteller im Sinne der PPWR sind oder nicht (oder in Deutschland: systembeteiligungspflichtig oder nicht?). Konformes Handeln wird unmöglich.
Lesen Sie hierzu auch die Stellungnahme namhafter Verpackungsrechts-Anwälte auf LinkedIn zu den neuen FAQ.
Über die Transportverpackungsfragen hinaus enthält Kapitel II weitere neue Klarstellungen zur Erzeugerdefinition (Art. 3 Abs. 1 Nr. 13 PPWR): Wer bei Doppelmarkenkonstellationen als Erzeuger (Manufacturer) gilt, richtet sich nach einer Einzelfallprüfung der vertraglichen Vereinbarung zwischen den Beteiligten. Ausschlaggebend ist, wer die Entscheidungshoheit (»decisive power«) über die Verpackungsspezifikation hat, nicht wessen Name zuerst genannt wird.
In der Substanz bleibt die Grundlogik der Herstellerdefinition im Sinne der erweiterten Herstellerverantwortung (Producer) gegenüber der ersten Ausgabe unverändert. Es gibt lediglicheine unwesentliche Schärfung für landwirtschaftliche Fälle.
Hier liegt im komplett neuen Kapitel XVI eine strukturell bedeutsame Neuerung der zweiten Ausgabe. Eine unmittelbar praxisrelevante Frage lautet, ob Produkte vom EU-Markt ausgeschlossen werden, wenn ihre Verpackung die ab 12. August 2026 geltenden Anforderungen nicht erfüllt. Die Antwort der Kommission: Nein, der Vollzug der ab diesem Datum geltenden Pflichten soll Handelsströme, Lieferketten und den Verbraucherzugang zu Waren nicht stören. Nach Art. 62 PPWR muss ein Mitgliedstaat einen Wirtschaftsakteur bei festgestellter Nichtkonformität zunächst zur Abstellung auffordern und ihm Gelegenheit zur Korrektur geben, bevor weitergehende Maßnahmen (Verbot, Rückruf, Rücknahme) in Betracht kommen. Marktüberwachungsbehörden sollen dabei laut FAQ nicht sanktionsorientiert, sondern unterstützend vorgehen, etwa durch Sensibilisierung, Informationsanfragen oder Aufforderungen zur Korrektur mit angemessener Umsetzungsfrist.
Hierbei ist allerdings zu beachten, dass die FAQ keine rechtsbindende Wirkung entfalten. So ist z.B. die deutsche Bundesregierung umgekehrt vom deutschen Bundestag dazu angehalten worden, »Maßnahmen zu ergreifen, um den Vollzug gegen illegal auf dem Markt angebotene Verpackungen zu stärken, unter anderem, indem Importe
aus Drittstaaten verstärkt kontrolliert werden«.
Die erste Ausgabe wurde von der EU-Kommission bereits im März 2026 fertiggestellt, die zweite Ausgabe fällt damit zeitlich mit dem allgemeinen Geltungsbeginn der PPWR am 12. August 2026 zusammen. Das ist naheliegend: Mit dem Wirksamwerden der Kernpflichten mehren sich in der Praxis Anwendungsfragen, insbesondere zu Rollenzuordnungen, wie dem Erzeuger (Manufacturer) und dem Hersteller im Sinne der erweiterten Herstellerverantwortung (Producer), oder zum unmittelbaren Vollzug. Die Kommission hat selbst angekündigt, dass das FAQ-Dokument »für die übrigen eingegangenen Fragen […] regelmäßig aktualisiert wird«. Die zweite Ausgabe ist also Teil eines von vornherein als iterativ angelegten Prozesses, keine einmalige Korrektur.
Hier ist präzise zu unterscheiden. Die FAQ selbst sind eine Publikation des Amts für Veröffentlichungen der Europäischen Union mit eigener ISBN (978-92-68-42316-5), sie durchlaufen kein förmliches Kommissionsbeschlussverfahren und keine Veröffentlichung im Amtsblatt in allen Amtssprachen. Sie gelten mit ihrer Veröffentlichung als das, was sie sind, nämlich eine Arbeitshilfe der Generaldirektion Umwelt (DG ENV).
Davon zu trennen ist die bereits erwähnte „Commission Notice – Guidance document“. Für dieses Dokument hält die Kommission in ihrer Kommunikation vom 30. März 2026 (C(2026) 2151 final) ausdrücklich fest: »This document will be formally adopted by the Commission later, when all languages are available. It is only from that moment that the updated guidelines will be applicable.« Das förmliche Adoptionserfordernis samt Sprachfassungsvorbehalt betrifft also nachweislich die Guidance-Dokument-Schiene, nicht die FAQ.
Aus beratender Sicht ergeben sich daraus folgende Handlungsempfehlungen:
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